Citeerwijze van dit artikel:
Bart Dekker, ‘Blij met de WODC-affaire?’, 2017, oktober-december, DOI: 10.5553/BO/221335502017000011001

DOI: 10.5553/BO/221335502017000011001

Beleidsonderzoek OnlineAccess_open

Column

Blij met de WODC-affaire?

Auteurs
DOI
Toon PDF Toon volledige grootte
Auteursinformatie Statistiek Citeerwijze
Dit artikel is keer geraadpleegd.
Dit artikel is 0 keer gedownload.
Aanbevolen citeerwijze bij dit artikel
Bart Dekker, 'Blij met de WODC-affaire?', Beleidsonderzoek Online december 2017, DOI: 10.5553/BO/221335502017000011001

Dit artikel wordt geciteerd in

      Misschien moeten we maar blij zijn met de WODC-affaire. Voor degene die het gemist heeft: in een uitzending van Nieuwsuur (6 december 2017) kwam door een klokken luidende onderzoeker aan het licht dat de directeur van het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC) van het ministerie van (toen nog) Veiligheid en Justitie de conclusies van een onderzoek naar de overlast van coffeeshops op verzoek van beleidsambtenaren in de politiek gewenste richting zou hebben omgebogen.

      Als dat waar is – minister Grapperhaus stelt nog een nader onderzoek in – dan is dat op zich niet iets om blij van te worden. Er waren alom geschokte reacties natuurlijk. Maar ook reacties, zoals die van Kuitenbrouwer in de Volkskrant van 16 december 2017. Hij stelt dat het niks nieuws is. Dat klopt. In 1999 publiceerden Köbben en Tromp er al het boekje De onwelkome boodschap over. Daarin beschreven zij een aantal uiteenlopende affaires waarbij opdrachtgevers onderzoek probeerden te beïnvloeden. Het ging daarbij vooral om met het WODC vergelijkbare, aan de overheid gelieerde instellingen en (para-)universitaire instellingen. Köbben en Tromp zagen hoe door beleidsmakers en opdrachtgevers ‘de vrijheid van wetenschap bedreigd wordt’, zoals de ondertitel van hun boek luidt.

      Betekent dit nu dat er in het beleidsonderzoek sprake is van stelselmatig normoverschrijdend gedrag? Zijn affaires topjes van een enorme ijsberg of zijn het enkele los drijvende ijsschotsen? Kuitenbrouwer is aanhanger van de ijsbergtheorie. Hij suggereert dat de WODC-klokkenluider alleen uit de kast kwam omdat zij met pensioen ging en dat ‘duizenden’ beleidsonderzoekers dit niet doen omdat ze bang zijn hun hypotheek te verliezen. Gaan er maar zo weinig beleidsonderzoekers met pensioen? Of slagen journalisten als Kuitenbrouwer er niet in om veel meer gevallen aan het licht te brengen? Of klopt misschien de ijsbergtheorie niet? In ieder geval zegt de klokkenluider bij het WODC dat zij in haar carrière als beleidsonderzoeker sinds 1981 nog nooit eerder zoiets heeft meegemaakt.

      Dat mag niet volledig geruststellen. De ‘vrijheid van onderzoek’ moet steeds weer in en door het gedrag van onderzoekers en opdrachtgevers gestalte worden gegeven, en indien nodig zelfs worden bevochten. Daarom is het heilzaam dat er affaires zijn, inclusief geschokte reacties en publiciteit, omdat ze de normen weer eens onderstrepen. Beleidsambtenaren en onderzoekers zullen de komende tijd hyperalert zijn op beïnvloeding van onwelgevallige onderzoeksresultaten. Dat is het positieve effect van de WODC-affaire.

      Maar juist nu is het ook van belang om op een aantal mogelijk negatieve effecten bedacht te zijn. Eén daarvan is de reflex om naar aanleiding van deze affaire meteen allerlei structurele maatregelen te treffen. Zo opperde emeritus-hoogleraar Hans van den Heuvel in de al genoemde uitzending van Nieuwsuur de instelling van een onafhankelijke, op het WODC toezichthoudende instantie. Als beleidsambtenaren, onderzoekers en/of hun managers zich niet aan de normen houden, dan zal zo’n extra controleorgaan ook een uitglijder niet voorkomen. De visitatiecommissie die nog niet zo lang geleden het WODC onderzocht en de (externe) begeleidingscommissie bij het gewraakte WODC-onderzoek konden het tenslotte ook niet. Het stapelen van controlerende mechanismen en instanties staat borg voor een verdere overhead op onderzoek, bureaucratische complexiteit en competentiestrijd, en creëert zo mogelijk zelfs ruimte voor averechtse effecten.

      Het allergrootste risico is dat er door de WODC-affaire een nieuwe muur ontstaat tussen beleidsmakers en onderzoekers. Bijvoorbeeld doordat in regelgeving of protocollen de contacten tussen beiden aan banden worden gelegd. Of doordat er over en weer koudwatervrees ontstaat, omdat beide partijen bang zijn beschuldigd te worden van ongewenste beïnvloeding. Of doordat onderzoekers in de verleiding komen zich aan elke vorm van kritiek te onttrekken door zich hooghartig achter hun onafhankelijkheid te verschansen.

      Dan zouden de pogingen ongewenste beïnvloeding te voorkomen erop uitdraaien dat ook gewenste beïnvloeding niet meer mogelijk is. Dat laatste is juist waar de beleidsmatige benutting van onderzoek zo afhankelijk van is. Cruciaal in beleidsonderzoek is dat opdrachtgever en onderzoeker in een stevige maar constructieve dialoog gaan over vraagstelling, opzet en uitkomsten van onderzoek. Met een duidelijke rolverdeling. Die komt er kort gezegd op neer dat de opdrachtgever over de vraagstelling gaat, met een kritische toets door de onderzoeker: past de vraagstelling wel op het beleidsprobleem en is ze goed onderzoekbaar? De onderzoeker gaat over aanpak en uitkomsten, met een kritische toets door de opdrachtgever: wordt de vraag wel adequaat beantwoord, volgen de conclusies wel uit het onderzoek en kun je er beleid op baseren? Want ook de integere onderzoeker is niet onfeilbaar, en de beleidsmaker moet wel met de uitkomsten van het onderzoek aan de slag.

      Het is niet moeilijk die noodzakelijke interactie verdacht te maken. Je kunt ‘beleidsmatig gebruik’ van onderzoek op twee manieren lezen: het gebruik van onderzoek om beter beleid te maken of ter legitimering van wat je politiek wenselijk acht. De scheidslijn daartussen is tegelijk substantieel en subtiel.

      Een mooi voorbeeld staat in het boekje van Köbben en Tromp. Een ambtelijke werkgroep heeft tot taak op een bepaald terrein 20% bezuiniging te realiseren. Twee ambtenaren vragen een universitair onderzoekscentrum om een onderzoek waaruit blijkt ‘hoe een dergelijke besparing bereikt kan worden’. Als de directie van dat onderzoekscentrum vraagt of uit het onderzoek ook kan komen dat er 20% budget bij moet, dan zeggen de ambtenaren dat dat niet de bedoeling is. De vraag van de directie of het dus om een vorm van legitimering gaat, wordt door de ambtenaren vervolgens bevestigend beantwoord.

      Voor Köbben en Tromp een duidelijk geval van een poging tot onwenselijk gebruik van onderzoek. Maar tot aan het laatste antwoord is er in de casus niets aan de hand. Als er een politiek besluit is om ergens 20% op te bezuinigen, dan is hoe je die besparing kunt realiseren een legitieme onderzoeksvraag. Die verschilt niet principieel van de vraag hoe je 20% criminaliteits- of emissiereductie kunt realiseren. Uit zo’n onderzoek kan dan inderdaad niet komen dat er 20% budget bij moet, tenzij we de beleidsonderzoeker als moderne belichaming van Plato’s koning-filosoof willen zien.

      Maar wat als de ambtenaren er slinks op uit zouden zijn geweest om met een onderzoek hoe je 20% kunt bezuinigen een politiek besluit dat er 20% moet worden bezuinigd te faciliteren? Hier is de stevige dialoog over de onderzoeksvraagstelling van belang. De onderzoekers hadden dan in hun verantwoording van het onderzoek moeten opschrijven: ‘De minister heeft besloten 20% te bezuinigen. Dit onderzoek heeft tot doel te bezien op welke wijze deze reductie het beste kan worden gerealiseerd.’ Met eventueel als uitdrukkelijke disclaimer dat het onderzoek niet over de wenselijkheid van die bezuiniging gaat. Dat is een politieke keuze, en daar gaan onderzoekers niet over.

      Het substantiële/subtiele verschil tussen wenselijke en onwenselijke beïnvloeding speelt eveneens bij de interactie tussen opdrachtgever en onderzoeker over de uitkomsten van onderzoek. Ook hier is een stevige dialoog nodig, met ieder in zijn eigen, hierboven beschreven rol. In het geval van politiek omstreden kwesties is het raadzaam dat er een begeleidingscommissie is waarin de voornaamste betrokken belangen vertegenwoordigd zijn. Dit om ongewenste beïnvloeding en eenzijdige interpretaties te voorkomen. En ja, zo’n begeleidingscommissie helpt niet als de onderzoeker of een manager zonder de commissie daarbij te betrekken in de allerlaatste versie van een rapport nog iets wezenlijks aan de conclusies gaat wijzigen. Dat is een forse faux pas, en nog een domme ook. Want als het om een gevoelig onderwerp gaat en in de begeleidingscommissie inderdaad de voornaamste belangen zijn vertegenwoordigd, dan is de kans zeer groot dat dergelijk bedrog aan het licht komt. En dat is maar goed ook.

      Moeten we nu blij zijn met wat er aan het licht is gekomen? In ieder geval is het positief dat de oplettendheid over wat wel en niet kan in beleidsonderzoek weer een nieuwe impuls heeft gekregen. Maar als de noodzakelijke interactie tussen beleidsmakers en beleidsonderzoekers er het slachtoffer van wordt, moeten we zeker niet blij zijn met de WODC-affaire.

Reacties op dit artikel

  • Dit nieuwsartikel sluit naadloos aan bij mijn onderzoek:
    https://www.nu.nl/politiek/5099504/wodc-medewerkers-durven-geen-gebruik-maken-van-intern-meldpunt.html

    Reactie geplaatst op 24 januari 2018 13:20 door Max Herold
  • Het oorzakelijk mechanisme hiervoor ligt toch iets dieper (en structureler) en heb ik uitgebreid beschreven in mijn recent gepubliceerde proefschrift 'Omgaan met ongeschreven regels'. Van deel I daarvan heb ik in 2013 reeds een artikel hier op beleidsonderzoekonline gepubliceerd. In mijn uiteindelijke proefschrift is dat verder uitgebouwd.
    Een van de conclusies in het artikel destijds:

    "Reflecterend op deze conclusie kan aanvullend worden voorondersteld dat, gegeven de sterke neiging om met dezelfde partijen (met 'standaardbelangen') beleid te ontwikkelen, resp. omdat men de Minister niet wil afvallen, er gewerkt wordt met beleidstheorieën die niet meer afdoende worden getoetst. Aanvullend kan een geneigdheid ontstaan beleidsonderzoek een richting op te sturen passend bij de belangen van het ‘More Exclusive’-netwerk."

    Artikel: Beleidsmedewerkers, ongeschreven regels en openheid:
    http://www.beleidsonderzoekonline.nl/tijdschrift/bso/2013/05/BELEIDSONDERZOEK-D-13-00005

    Proefschrift: 'Omgaan met ongeschreven regels'
    https://www.managementboek.nl/boek/9789081202206/omgaan-met-ongeschreven-regels-max-herold

    Reactie geplaatst op 30 december 2017 11:03 door Max Herold
  • WODC klem tussen feitenvrije politiek en eerlijke wetenschap

    Wat zich bij V&J en het WODC afspeelde is mogelijk explosief voor het Nederlandse systeem van wetenschappelijke beleidsonderbouwing. Aanwijzen van schuldigen en individuele verantwoordelijkheid daargelaten, wetenschappelijke beleidsadvisering kent ingebouwde risico's. In het verleden heeft de politiek die risico's vergroot. De vraag is niet waarom het fout ging bij het WODC, maar waarom het niet vaker fout gaat. Dit is een ongeval waarop je kon wachten.

    Om te beginnen de ingebouwde risico's. Bij het WODC werkt, net als bij alle andere kennisinstituten, een bijzondere groep wetenschappers - experts ten dienste van overheidsbeleid. Hun taak is het om wetenschappelijke kennis te vertalen in werkbaar beleidsadvies. Zij werken permanent op de grens tussen wetenschap en beleid. En grenzen zijn nu eenmaal poreus. Zo ook hier. Als wetenschappers moeten experts onafhankelijk en objectief zijn, en hun stiel goed afbakenen ten opzichte van politiek en ambtenarij. Maar als 'vertalers' behoren zij hun werk goed af te stemmen op de wensen van diezelfde politiek en ambtenarij. Zij moeten de macht de waarheid durven vertellen; maar tegelijk moet het wel een 'dienstbare waarheid' zijn.

    In de praktijk is dat laveren tussen heldere afbakening en werkbare afstemming een vak. Maar ook een blijvend dilemma - een voortdurende oefening in koorddansen. Dat zoiets een keer fout gaat, zoals bij het WODC, is dus te verwachten en niet zo verwonderlijk.

    Nu de politieke voorgeschiedenis. Nederlandse politiek is consensusgericht, en dit betekent 'polderen' tussen politiek en belangrijke maatschappelijke spelers, op alle beleidsterreinen. 'Polderen' is onderhandelen, en de planbureaus en kennisinstituten spelen daarin van oudsher een rol. Níet, zoals vaak gedacht, die van scheidsrechter, maar van grensrechter: ze 'disciplineren' de politiek en andere spelers door met feiten, prognoses en soms originele wetenschappelijke zienswijzen het speelveld voor politieke onderhandelingen te begrenzen. Zoals we allemaal weten: de meeste politieke partijen laten hun partijprogramma's voorafgaand aan verkiezingen doorlichten door het CPB en het PBL. In vele buitenlanden wordt dat gezien als pure technocratie. Maar wat er in feite gebeurt, is dat politieke partijen elkaar disciplineren: een mede door wetenschappelijke expertise gedefinieerde werkelijkheid, maakt onderhandelen en politiek conflictmanagement een stuk gemakkelijker. Het is een bolwerk tegen feitenvrije politiek. Het is juist daarom dat het WODC-ongeval politiek zo explosief is!

    De politiek zelf gaat niet vrijuit. Als sinds eind vorige eeuw heeft de politiek het aantal adviesorganen en kennisinstituten met wetenschappelijke expertise drastisch gereduceerd. En ook is er stapsgewijs gemorreld aan de onafhankelijkheid van deze instituten. Hun vrijheid om zelfstandig meerjarenprogramma's voor eigen onderzoek en ongevraagd strategisch advies op te stellen werd beperkt. De politiek eiste meer instrumenteel advies afgestemd op lopende, vaak kortlopende, beleidsagenda's. Bovendien werden expertorganen in hun begrotingen gekortwiekt, en daarmee gedwongen deels hun eigen broek op te houden. Ook wenste de politiek minder in-huis deskundigheid en meer uitbesteding van onderzoek - soms aan universiteiten, maar ook aan commerciële consultants. Daarmee werd de aanvoerlijn voor op onderzoek gebaseerd beleidsadvies langer, en navenant meer risicovol en moeilijker te beheersen. Meer controle or meer momenten tijdens het onderzoek door meer begeleidingscommissies, en ingewikkelder dus lastiger te controleren procedures en gedragscodes werden de orde van de dag.

    De goede vraag is dus niet waarom het mis liep bij het WODC, maar waarom het niet vaker gebeurt. Voor een deel ligt dat aan de fatsoenlijke houding en solide vaardigheden van de experts als 'grenzenwerkers': als wetenschappers tonen zij zich als 'eerlijke makelaars' terecht dienstbaar aan de behoeften van politiek en ambtenarij, en tegelijk aan de eisen van deugdelijke wetenschap. Voor een ander deel ligt het ook aan de nog steeds behoorlijke institutionele waarborgen: expliciete gedragscodes, bestuursorganen waarin de dubbele verantwoording naar politiek en wetenschap geborgd is, en regelmatige visitaties door commissies met gemengde samenstelling. Kennelijk worden ongevallen zoals bij het WODC daardoor voorkomen of voldoende tijdig gesignaleerd om nog bij te sturen. Toch blijft veel van wat er zich afspeelt onvermijdelijk onzichtbaar. Tot werken op de grens tussen wetenschap en beleid behoort dat er een dubbelverhaal wordt verteld: Naar buiten toe, onafhankelijkheid en transparante verantwoordelijkheidsverdeling: feiten voor wetenschap, waarden en politieke keuzen voor de politiek. Naar binnen toe, dialoog, vermenging van feiten en waarden, en wederzijdse beïnvloeding zonder welke betekenisvol advieswerk nu eenmaal onmogelijk is.

    Dit dubbelverhaal lijkt hypocriet: óf het WODC schandaal is de schuld van de politieke leiding die zijn boekje te buiten ging, óf neen, het is de schuld van de leiding van het kennisinstituut die zijn wetenschappelijke integriteit te grabbel gooide door 'dienstbaarheid' voorop te stellen. Dit soort 'blame games' gaan we ongetwijfeld de komende tijd veel meemaken. Maar de kunst zal zijn om de meerwaarde van wetenschap in het gevecht tegen feitenvrije politiek te behouden, zonder haar rol als eerlijke makelaar voor dienstbare waarheid, in goed samenspel tussen wetenschap en politiek, op te offeren.

    Rob Hoppe

    emeritus hoogleraar Kennis en Beleid; voorzitter Wetenschapsforum van het Kennisplatform voor Electromagnetische Velden en Gezondheid

    Reactie geplaatst op 29 december 2017 08:19 door Rob Hoppe
  • Ik deel de analyse van Bart Dekker. Maar het kan ook geen kwaad om in deze casus nog eens goed te kijken naar de structurele en organisatorische context. Toen Frans Leeuw directeur van het WODC werd was het nog gevestigd op de Koninginnegracht. Het was in zijn fysieke verschijning een eigenstandig instituut. Ze hadden een eigen 'kantine' en misschien ook een eigen 'kerstpakket'. Nu is het gevestigd in de Justitie toren en vormt men dagelijks één milieu met het ministerie. Ik heb dergelijke fysieke omstandigheden nooit als bevorderlijk gezien voor een scherp te onderscheiden identiteit. Het kan wel maar het wordt er niet gemakkelijker op. Mijn ervaring uit het toezicht heeft me geleerd hoe geraffineerd het spel van de wederzijdse beïnvloeding werkt. Zeker ook gangbare opvattingen als 'de overheid als concern', allemaal dezelfde huisstijl, één loopbaanbeleid maken het in de praktijk niet gemakkelijker. Er is meer over te zeggen en het zou toch goed zijn als de WODC casus dit gaat losmaken.

    Reactie geplaatst op 28 december 2017 12:07 door Ferdinand Mertens

Reageer

Tekst


Print dit artikel